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拜登政府的清洁能源法案难以被推翻但效果会打折扣，中国新能源公司赴美壁垒将继续提高

文｜《财经》记者 韩舒淋 尹路 郑慧 徐沛宇编辑｜马克

第29届联合国气候大会下周在阿塞拜疆巴库举行，参会的美国代表团处境尴尬，曾在第一任期内退出《巴黎协定》的特朗普再次赢得总统选举，这意味着他们作为拜登-哈里斯政府的官员，在这个全球气候合作最重要的舞台上，无法做出任何重要承诺。如果美国无所作为，这届气候大会能否取得成功，也要打上一个大问号。

这只是特朗普当选之后对全球能源气候议题最迅速的影响。

他怀疑气候变化，视油气为“液体黄金”，反对公司在ESG（环境、社会、治理）议题上花钱，称风电脆弱又昂贵，还会杀死鸟，认为拜登政府以IRA（通胀削减法案）为代表的绿色新政是绿色骗局，并称将再次退出《巴黎协定》。

在电动车议题上，马斯克的强力背书让他的态度有所缓和，从上一次执政的怀疑反对态度转而认为是消费者的选择之一，但反对政府强推。尽管他反对新能源发展，却又在辩论中“顺便一提”自己非常喜欢太阳能。

拜登政府提出过美国2030年较2005年减排50%-52%，2050年实现碳中和的目标。气候领域研究机构Cabon Brief此前发布的分析称，如果特朗普当选，美国到2030年将增加约40亿吨碳排放，大约相当于每年欧洲和日本排放量之和。

归根结底，特朗普的能源气候政策并不以绿色低碳转型为考量，而是强调能源成本和能源安全。在他发表的由一系列视频组成的竞选纲领《Agenda 47》中，有三条与能源气候政策直接相关，其主题分别是：美国必须有世界上成本最低的能源和电力，特朗普总统将继续保护美国人免受激进左翼的ESG投资影响，以及特朗普总统将让美国能源再次独立。

在气候议题上的明显退步，以及强调美国能源自主，也将影响全球能源和气候合作的形势。在特朗普上一任期内，中欧加强了气候合作，中国提出了“双碳”目标。欧洲历来是全球气候议题的领导者，如今正面临更多经济安全考量，已对中国新能源产业发起反补贴调查。特朗普上台后，中欧的能源气候合作也将面临新变化。

截至美东时间11月6日下午收盘，美国能源上市公司股价走势分化，油气、核电上涨，光伏普遍下跌，风电企业涨跌不一。

标普油气勘探与生产指数上涨5.23%，主要公司中，埃克森美孚股价上涨1.71%，雪佛龙上涨2.81%，康菲石油上涨4.05%，西方石油上涨1.96%。核能小堆初创企业Nuscale Power上涨13.64%。

美国最大的薄膜光伏制造商First Solar股价下跌10.13%，晶科能源美股下跌14.33%，阿特斯美股下跌19.9%。美国风机及燃气轮机制造商GE Venova上涨6.5%，欧洲风机制造商维斯塔斯下跌12.82%。

特朗普力挺传统能源

特朗普在《Agenda47》竞选纲领（正在竞选的是第47任总统）的发言中表示，要确保美国成为全球工业国家中能源成本最低的国家，为此将开发脚下的“液态黄金”，石油和天然气，还会使用核能、清洁煤炭、水电等所有负担得起的能源来完成这一目标。他在竞选活动中经常高呼“drill，baby, drill(钻井，宝贝，钻井)”的口号，许诺加强油气开发。

长期关注全球能源气候政策的绿色创新发展研究院（iGDP）董事莫争春对《财经》表示，特朗普上台后，首先会撤销一些限制化石能源生产和消费的监管措施，内务部也将大幅放开油气钻探的许可，此外，他还将取消拜登数月前暂停审批天然气出口申请的禁令，推动美国大量出口天然气。

2023年，美国成为全球最大的天然气出口国。2024年1月，拜登冻结了新的LNG出口审批。

中金研究分析认为，特朗普上任可能再次放松煤电、气电环保限制。可能的放松方向包括降低在运煤电排放要求、延迟退役节点，放松新建基荷气电必须配套碳捕集的要求；此外，特朗普有可能通过放松煤炭、天然气上游开采限制的方式降低燃料价格，进一步鼓励传统电源延迟退役；但联邦层面或难以直接影响区域碳市场机制。

捷诚能源控股有限公司首席经济学家闫建涛对《财经》表示，特朗普当选后对美国能源产业的主要影响是利好陆上页岩气的开发。特朗普十分支持页岩气开发所需的压裂技术，预计他就任新一届美国总统之后将推动美国液化天然气（LNG）出口快速增长。此外，特朗普可能将严格执行对伊朗的制裁，减少伊朗石油出口量。

目前美国液体能源产量的30%来自天然气田，即主要包括乙烷、丙烷等物质的天然气液（非液化天然气）。天然气液是重要的化工原料，如果朗普政府推动美国天然气液出口量快速上升，也将影响全球化工原料供应的格局。

在特朗普的上一个任期内，美国的原油产量不断增加。2018年，美国超过沙特成为全球最大产油国，此后连续6年保持这一位置，且差距在不断拉大。据美国能源信息署（EIA）公布的数据，2023年，美国原油日产量平均值达到1290万桶，超越了其2019年创下的1230万桶/日的世界纪录。

美国、俄罗斯、沙特近10年原油生产统计 来源：EIA

特朗普前一任期内，曾推动向中国加大能源等多种产品出口，以减少中美贸易逆差。2020年1月，中美双方曾签署经贸协议，在2017年基数上，未来两年增加自美国进口不少于2000亿美元，其中能源产品524亿美元。

中美的能源贸易以从美国进口石油和天然气为主，天然气贸易成为了后来两国能源贸易的主要增长点。美国从2016年开始出口天然气，2023年已经成为全球最大的天然气出口国，两国企业近年来也签署了多份天然气长协合同。

对特朗普政府而言，发展油气是其利益所在，并且出口中国可以减少两国贸易逆差。对中国而言，石油和天然气对外依存度都较高，需要多元化油气进口来源。综合来看，两国的油气贸易有望平稳发展。

在核电议题上，美国目前是全球核电装机最大的国家，但新项目建设缓慢，近30余年只有佐治亚州的Vogtle核电站在2023年和2024年投运了两台AP1000机组，目前没有新的核电机组在建。

而两党在核电议题上立场较为一致，拜登政府任内国会通过了被成为“核能复兴法案”的《ADVANCE法案》，支持新建核电站和核电技术研发。对特朗普而言，核能也是他要新建的发电站之一，以减轻通胀、提供可靠能源。而他在采访中表达了对大型核电站过于复杂而超预算的担忧，并提到了美国另一个开工但最终放弃的AP1000核电项目V.C. Summer。因此，他倾向于小型堆技术。

《通胀削减法案》将被消减

《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act， IRA）是拜登政府的重要政治遗产之一，美国财政部在2024年3月1日的文章中称该法案是美国迄今为止在应对气候变化方面的最大投资。根据法案规定，在2023年—2032年的十年间，美国政府将新增财政支出4330亿美元，其中3690亿美元以税收抵免的方式补贴能源安全与气候变化领域。

这笔投资补贴的主要对象是电动车、光伏、风能、储能、充电设施、建筑节能改造及清洁能源技术研发等，其中最受关注的是对电动汽车单车最高7500美元的补贴，以及针对光伏、风能、储能等新能源设施30%的税收抵免。

IRA是拜登政府促进清洁能源产业发展的最核心政策，也被特朗普斥之为绿色骗局。2023年9月27日，在美国汽车工人工会（UAW）的罢工集会上，特朗普首次表示，“如果我重返白宫，将在就职第一天就废除IRA。”

特朗普政府上台之后，IRA势必面临新的变数，要推翻它并不容易，但实施效果可能打折扣。

民主党也在努力保住IRA这一重要政治遗产。在美国想要废除或部分废除生效法案有三种主要方法：第一，发布总统行政令。这个方法无法废除整个法案，但可以在一定程度上限制法案效力，或暂停、延迟某些条目的实施，进而赢得博弈的时间和筹码。第二，推动国会通过废除议案。如果议案在参众两院均获支持，这一方法可以完全废除法案，但需要较长的时间和复杂的程序。第三，提起诉讼挑战法案的合宪性，如果法院判定该法案违宪，即宣布无效。IRA法案并不涉及违宪争议，所以特朗普想废除IRA法案只有前两种方法可行。

针对特朗普可能采取行政令限制IRA效力的可能，民主党的应对是努力加快拨款速度，根据相关法律，总统行政令不能扣留已拨款资金。2024年9月，白宫副幕僚长娜塔莉・奎利安对路透社表示：“政府正在尽可能迅速且公平地发放补贴资金。”“没有总统可以凌驾于法律之上，法律非常明确：行政部门无权因为反对国会颁布的政策而扣留已拨款资金。”

来自美国政府的消息称，到2024年9月，政府已根据IRA法案向清洁能源、气候变化项目拨付900亿美元拨款，占该法案2025年前可动用资金的80%，且之后几个月还要拨付150亿美元。美国内政部表示，他们通过IRA法案可以获得的64亿美元拨款中，已拨付49亿美元。财政部表示，在可以享受IRA税收抵免的24个主要项目中，已经完成22个项目的细则制定，并将在2024年内完成剩余项目。能源部和环保局也表示，他们已经对几乎所有与IRA有关的项目给出了资金承诺。

哥伦比亚大学法学教授吉莉安・梅茨格认为，根据1974年的《扣押控制法》，特朗普很难重新分配这些已经给出承诺和已拨付的资金。该法案是在时任美国总统尼克松扣押其反对的联邦拨款后制定的。

推动国会通过废除议案也有困难。截至2024年11月7日，众议院改选结果尚未揭晓，在众议院总计435个席位中，共和党握有210席，民主党198席，还有27个席位胜负依然存在悬念。根据当前的计票结果，即便目前领先的共和党最终赢得众议院多数席位，两党的差距也会很小。

并且也有多位共和党议员并不支持废除IRA法案方面。因为不少红州（共和党支持者占多数的州）从IRA法案中获益巨大。比如州长和州议会均为共和党控制的爱荷华州、俄克拉荷马州，在风力发电方面投入巨大，深红州得克萨斯州更是公认的美国光伏、风能的领跑者，马斯克已经决定要将特斯拉的总部从加州迁往得州奥斯汀。

2024年8月，有18位共和党众议员致信众议院议长迈克·约翰逊，要求他不要针对IRA法案采取任何行动，因为IRA的补贴为他们的选区吸引了投资，增加了就业。

这意味着废法议案无法在国会通过。

据路透社统计，特朗普的不少盟友也从IRA补贴中获益。其中包括马斯克的特斯拉、MOSAIC（获得特朗普女婿库什纳的私募基金融资的清洁能源初创公司）、Summit Carbon Solutions（由石油大亨哈罗德·哈姆战略投资的碳捕集项目）、西方石油公司（受益于碳捕集税收抵免）、管道运营商Energy Transfer（参与IRA税收抵免支持的碳捕集、氢能枢纽建设）、Cantor Fitzgerald（投资了大量受益于IRA的大型金融服务公司）。

莫争春对《财经》分析，新一届国会通过立法来全盘推翻IRA 可能性较小，需要太多的政治资本。但共和党掌控国会和白宫后，特朗普政府有很多行政和立法手段可以影响IRA政策实施的效果。譬如财政资金由国会授权和拨款，而国会又被共和党掌控，加上财政部、能源部、内务部等负责资金划拨的关键部门可以延缓资金发放，乃至实施IRA的相关部门在设置和人员编制上进行调整，有很多可以设置实施障碍的途径。因此，即便IRA未被立法全盘推翻，其实施效果也将大打折扣。

中国新能源公司赴美壁垒提高

尽管拥有全球领先的新能源产业，但中国新能源企业进入美国市场一直面临多重贸易壁垒，特朗普当选后，这些壁垒有加强的趋势。

在光伏领域，当前中国光伏产品面临的“201”、“301”关税正是始自特朗普政府。

2012年、2015年，美国两次对中国光伏发起双反。2018年1月起，特朗普政府对进口美国的太阳能电池和组件征收30%的关税，之后逐年降低5%。2018年7月，特朗普政府针对包括光伏产品在内的多种中国出口至美国的产品实施为期4年的“301”关税，光伏电池与组件的税率为25%。拜登政府上台后延续了这些政策，并发起所谓“涉疆法案”（UFLPA），要求出口至美国产品不含新疆成分，进一步围堵中国光伏产业链。

多重贸易壁垒下，中国光伏已经几乎不从中国本土出口产品至美国，企业纷纷出海东南亚建厂，转道出口美国。2024年6月，美国国际贸易委员会通过东南亚光伏产品反倾销、反补贴调查关于损害的初步裁定，认为美国产业因从东南亚四国进口光伏产品而受到实质损害。

中国光伏产业对美国未来政策走向的关注主要集中在两点，其一是东南亚的双反调查，其二是IRA补贴的可持续性。

目前，美国商务部在针对东南亚进行双反调查，已公布的反补贴初裁税率较低，而反倾销预计将于11月底公布初裁结果（税率预计在70%-270%），这对东南亚出口美国影响较大。

IRA方面，据中信建投研究，在需求端，光伏电站税收抵免补贴额度在电站初始投资的30%-70%，如果取消对美国光伏需求影响较大；在制造端，如果给制造企业的补贴取消，会影响本土产能。当前美国产能以组件为主，光伏企业阿特斯已建成5GW组件产能，单瓦补贴约7美分，如果补贴取消，对美国当地工厂盈利影响较大。

美国葡萄太阳能创始人袁海洋认为，如果共和党控制了参众两院，调整或修改IRA法案将被提上议事日程。对光伏而言，出于发展美国制造的需要，可能会保留制造端的补贴，而终端电站的补贴有可能被取消。

他指出，明年美国光伏的装机量或将面临一定的压力，但长期来看还是有增长空间。受马斯克的影响，特朗普对新能源的态度或许会有些改变，他将以降低能源价格为目标，发展多元化的能源形式。

对于赴美建厂的中国企业来说，袁海洋认为，美国客户当前很重视本国制造、本土品牌、本土服务，中国企业以输出技术、占小比例股份的形式出海，是一条较为可行的路径。

电动车领域，尽管马斯克的强力支持让特朗普对电动车态度趋于缓和，但并不意味着中国车企有机会。

莫争春对《财经》分析，此前美国环保署（EPA）通过设置更严格的温室气体排放标准和燃油经济性标准来限制燃油车，从而推动电动车发展。特朗普政府上台后可能会撤销这类限制。在电动车议题上，鉴于马斯克的关系，特朗普倾向于鼓励市场中自由竞争，不会通过限制燃油车来发展电动车，但也不会强推电动车。对中国车企而言，进入美国市场依然非常困难，因为特朗普要考虑美国汽车工业和工人的利益。

2024年1-9月，中国向美国出口汽车总量不足1万辆。综合来看，中国车企要进入美国市场，存量和增量都十分有限。电池环节，中国企业无法获得IRA的补贴，不会受到IRA变数的直接影响，但可能会影响电动车和电池的终端需求，在美建厂的中国企业将面临经营挑战。

据《财经》了解，目前在美国有工厂项目的中国新能源企业尚处在观望之中，他们还难以判断特朗普上台之后的实际举措。有企业认为，当工厂进入落地阶段，就主要是与州、市政府和社区组织打交道，联邦政府影响有限。

风电领域，中国企业在美国市场一直存在感不强。中国风电整机产品在近4年里没有对美国的出口，最近一次对美出口风机是在2020年，金风科技向美国出口48台总计201.6兆瓦（MW）的风机；中国近年来也没有从美国进口过风机。

全球气候外交新博弈

特朗普的上一次竞选时就表示他会让美国退出《巴黎协定》，当选后他兑现了承诺，在2017年6月宣布退出。根据《巴黎协定》条款，签署国可以在签署协定三年后向联合国秘书长发出书面通知退出协定。

2019年11月，特朗普政府书面通知协定保存人联合国秘书长古铁雷斯，表示正式退出《巴黎协定》。此后历经一年流程，2020年11月4日，美国退出《巴黎协定》正式生效。

只是这次退出非常短暂。特朗普输掉上届总统选举之后，拜登在2021年1月20日上任美国总统的第一天就签署行政令，宣布美国将重新加入《巴黎协定》，并在2021年2月19日正式重新加入《巴黎协定》。

在特朗普宣布退出《巴黎协定》到正式退出的四年间，美国代表团仍然参加了三届气候大会，但立场消极，宣扬化石能源的作用。尽管联邦层面退出，但美国部分州政府、企业、机构组建了“我们还在（We are still in）”联盟，仍然坚持应对气候变化。

特朗普在此次竞选纲领《Agenda47》中再次强调，会再次退出《巴黎协定》，抨击《巴黎协定》对美国极不公平。相比7年前，如今美国如果退出，将不再需要三年后才能提交退出申请，最快历时一年就可以退出。而外界还担心，特朗普或许会进一步退出联合国气候变化框架公约（UNFCCC）。

即将在巴库召开的联合国第29届气候大会首先因此蒙上阴影。此次气候大会，各国将围绕2025年后新的气候融资集体量化目标（NCQG）展开谈判，并有望就《巴黎协定》第六条的国际碳市场达成一致。然而美国政府的更替和特朗普在气候问题上的消极立场，将为相关核心议题带来极大的不确定性。

中期来看，根据《巴黎协定》，2025年初，各国需要提交至2035年的国家自主贡献（NDC）目标，政府更替后的美国会如何反应，还有待观察。

气候问题长期是国际政治外交的核心议题，在东西方分歧加剧的背景下，气候问题是少有的共同话题，如今也面临更大的风险和更复杂的博弈。

中国和美国是全球最大的两个排放国，共同为全球应对气候变化的努力做出过关键贡献。气候议题也曾是两国关系遇冷时的珍贵纽带。2015年9月，中国国家主席习近平与时任美国总统奥巴马举行会谈，双方发表中美元首气候变化联合声明，为当年12月气候大会通过《巴黎协定》起到了重要推动作用。2022年11月，中美达成应对气候危机的阳光之乡声明，气候问题成为两国外交关系遇冷时的粘合剂。

如今美国即将退群，中欧仍将坚持应对气候变化的努力。

11月1日，国务院新闻办公室举行媒体交流会。中国生态环境部应对气候变化司司长夏应显在会上表示，期待美国能够在气候政策上保持稳定和一贯性，也希望美国能够继续与全球其他国家进行合作。他还表示，中国将坚定履行自己的国家自主贡献承诺。

欧盟委员会在11月6日的媒体发布会上回应美国大选结果时强调，欧盟有着非常明确且强有力的气候政策，欧盟承诺在2050年实现气候中和目标，并已通过重要的立法措施和其他政策，以确保能够实现这一目标，欧盟将坚定不移地朝着这一方向前进。

在特朗普的上一任期，美国在气候议题上的消极应对，间接推动了其他国家的气候合作。2020年9月，在中欧投资协定谈判期间，中国也做出了2030年碳达峰、2060年碳中和的“双碳”承诺。除美国之外的其他主要国家，也达成了迈向碳中和的一致意向。

全球来看，中、美、欧在气候和相关的经贸问题上面临比之前更复杂的博弈。今年以来，欧盟先后对中国风电、电动车发起了反补贴调查，自身经济陷入困境的欧洲开始对中国的新能源产品设置更多贸易壁垒。如今随着特朗普当选，中欧之间，或许将有更多回转空间。

近年来，欧洲将其中国政策概括为：伙伴、竞争者和系统性对手（partner, competitor, systemic rival）。莫争春认为，欧洲更多强调摆脱对中国绿色产业链的依赖，倾向于与美国合作，将中国视作竞争者和系统性对手的优先级靠前。但现在特朗普上台，欧美之间的贸易摩擦可能加大，从而影响欧美合作，中欧合作的空间有望扩大。新一届欧盟委员会预计在2024年底到位，届时