读创2024年10月14日发布:民营经济促进法“确有立法必要”，专家称需回应这六大诉求

中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海在接受第一财经记者采访时表示，过去的一年里，仅中央各部委出台的涉及民企发展的“定心丸”政策就超过100条，多地目前也已出台了地方性民营经济促进条例。这些政策对提振民营经济信心发挥了积极作用，但保质期相对较短，“药效”有限，加之许多“定心丸”政策倡导性与原则性较强，可操作性较弱，部分民营企业家甚至产生了“耐药性”。

刘俊海说，“民营经济促进法”应该回应民营经济发展“地位平等、共同发展、公平竞争、互惠合作、平等监管与平等保护”六大诉求，确认民营企业的平等法律地位、政治地位与社会地位，为民营经济提供长效有力的法治“定心丸”。

1月9日，国家发改委民营经济发展局有关负责同志表示，加快推进民营经济促进法立法进程；此前一日，全国人大财经委的审议报告称，民营经济发展促进法“确有立法必要”。

第一财经了解到，在经历前期调研和专家研讨后，一份《民营经济促进法》（立法草案建议稿）（下称“建议稿”）已于2023年5月撰写完成。该草案分为总则、平等准入、创业创新、权益保护、促进发展和法律责任六章内容。目前，该建议稿已报送国家发改委民营经济发展局，核心主张获得业界和政府有关部门的初步共识。

坚持“竞争中立”

建议稿称，必须明确地位平等、共同发展、公平竞争、互惠合作、平等监管与平等保护六大民营经济法治原则，这六大法治原则是实现竞争中性原则中国化、时代化的核心内涵。

所谓中国特色“竞争中性”原则，首先体现对“两个毫不动摇”的严格落实，不允许产业政策凌驾于竞争政策之上。

就公平竞争原则而言，建议稿进一步称，国家应通过反对垄断优势与不正当竞争，方能为民营经济发展营造公平竞争的法治生态环境。

四川大学法学院经济法研究室主任、创新与竞争法研究中心主任袁嘉对第一财经分析称，民营企业发展不需要被“特别优待”，但需要恢复一个制度和法律上能够确保“竞争中立”的大环境，获得权利公平、机会公平、规则公平，破除市场准入壁垒以及融资等环节的一系列制度性障碍。《民营经济促进法》可以充分回应民企公平竞争的诉求，在此基础上打击包括行政垄断在内的各类不正当竞争和垄断行为。

从法律定位上来说，袁嘉认为，民营经济促进法应当属于经济法范畴。基于此，民营经济促进法应当强调“法无明文禁止即可”的民商法重要立法原则。尤其需要强调的是，建议通过“负面清单”制度，以更细的颗粒度明确哪些行业，例如哪些非自然垄断行业和新兴行业，是放开民企进入的。

2018年12月份全国统一的市场准入负面清单正式发布以来，已在全国范围确立了市场准入环节的负面清单管理模式，清单之外的行业、领域、业务等，市场主体可以依法平等进入，实现了“非禁即入”。但受一些部门保护主义与地方保护主义的干预，民营经济在市场准入方面仍然受到诸多限制。

建议稿用一章篇幅介绍了“平等准入”。其中提到，民营经济组织均可以依法平等进入未列入市场准入负面清单的行业、领域、业务等。任何组织和个人不得因所有制形式不同，设置或者变相设置差别化市场准入条件或不利于民营经济组织的歧视性条件。

随着近年来国企和民企合作行为增多，袁嘉还认为，如何确保合作过程中，民企获得平等对待和保障，也是“竞争中立”需要思考和民营经济促进法应当加以关注的问题。

建议稿称，国家机关、事业单位、国有企业与民营经济组织在基础设施和公共服务等领域开展合作的，应当在具体合作项目实施方案中明确项目基本情况、回报机制、风险分担机制等事项，不得对民营经济组织设置不平等的条件。

平等保护、平等监管

国家发改委民营经济发展局有关负责同志近日表示，要使各种所有制经济同等受到法律保护，杜绝选择性执法和让企业“自证清白”式监管，为民营经济发展营造良好稳定预期。

刘俊海认为，之所以要“杜绝选择性执法和让企业‘自证清白’式监管”，是因为地方层面存在违背法律规制的监管乱象，也意味着“平等监管”“平等保护”等法治原则尚待进一步落实。

根据建议稿，民营经济促进法是以维权、护法、促发展为基调的一部综合性法律，民营经济组织及其经营者的合法权益受法律保护。这些合法权益包括民营经济组织的财产权、经营权、公平竞争权等合法权益及其经营者的人身权、财产权、创新收益权和经营自主权等。

如何保障这些民企合法权益？袁嘉认为，在监管和执法上，各级政府应该严格恪守“法无授权不可为”的法治政府要求，约束公权力，政府公职人员对民企实施监督检查必须具备法律依据；司法领域亦要一视同仁地对待民营企业，并应该坚持“宽严相济”的刑事理念，在严厉打击严重经济犯罪、依法惩治民企内部腐败犯罪等问题同时，不能随意利用刑事手段干预经济纠纷案件。

建议稿亦提出，为民营经济发展创造健康环境，是纪检监察机关需要履行职责。但在部分公权力机关要求民营经济组织经营者配合调查时，只以查明事实真相为目的，忽视了对民营经济经营者及其家属合法人身权益和财产权益的保障，忽视了对企业合法经营、正常经营的保障。在民营经济产权权属方面，相关错案冤案缺乏常态化的有效平反纠偏途径，民营经济经营者财产权益亦无法得到周全保障。

在司法环节，建议稿重申了“先民后刑”的原则。建议稿认为，确定“先刑”的背景是要打击经济犯罪，但当事人权利受到侵害时，法律的根本目的是要保护当事人合法权益。实践中，经济犯罪的罪与非罪界限有时难以划清，法院对案件性质的审查没有时间限制，在案件的移送上法官的权力过大且缺乏制约监督机制等种种弊端，可能为地方保护主义、以刑事手段干预经济纠纷、恶意利用国家司法资源等大开方便之门，不利于保护民营经济组织及其经营者的合法权益。

“无民事责任，必无刑事责任。有民事责任，未必有刑事责任。”刘俊海进一步解释说，“先民后刑”模式有利于维护法律秩序的统一性，提高法治化营商环境的稳定性、透明性、公平性与可预期性。

此外，建议稿提出财产纠纷纠偏纠错机制。去年两会期间，全国工商联提交的《关于制定民营经济促进法的提案》还提出，要将侵害民营企业与民营企业家权益的冤错案件纠偏纳入法治轨道。

为避免一人犯罪殃及整个企业或企业集团，建议稿提出，依法需要对民营经济组织及其经营者的涉案财物采取查封、扣押、冻结等强制性措施的，公安机关、人民检察院、人民法院应当明确财产权属，不得超权限、超范围、超数额、超时限采取强制性措施，应当保护民营经济组织及其利害关系人的合法权益，减少对其正常生产经营的不利影响。

此外，长期以来，民营经济多以粗放式发展为主，导致部分民营经济组织法治意识淡薄，在企业合规经营、企业内部腐败监管等方面存在不足。近年来，民营企业腐败问题处于高发状态。

去年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过刑法修正案（十二）。该修正案旨在加大对民营企业的财产保护力度，有效预防、惩治民营企业内部腐败犯罪提供法律手段，将现行对“国有公司、企业”等相关人员适用的犯罪扩展到民营企业，并保持相同的法定刑。2024年伊始，安徽等地在推动法治化营商环境建设中强调，坚持平等保护，依法打击企业内部职务犯罪。

建议稿也回应了这一现象，指出“民企反腐”应该是“法治反腐”，并要“标本兼治”。具体而言，民营经济组织要加强刑事合规体系建设，这有利于严格区分并切割企业犯罪与企业家个人犯罪，降低民营经济组织及其经营者犯罪风险。民营经济组织需要形成有效自我监督和风险防控机制，提高自我治理能力，为发展奠定坚实基础。

还应理顺相关法律关系

市场监管总局发布的数据显示，截至2023年8月底，民营企业在企业总量中的占比达到93.3%。作为我国社会主义市场经济的重要组成部分，民营经济的相关法治建设存在短板。

“目前，外商有外商投资法，国有企业有企业国有资产法，但民营企业缺少一部专门性法律。”刘俊海说。

2022年，受疫情等因素影响，民营经济发展受到挑战。为稳定民企预期，浙江、广东珠海、辽宁抚顺、山东烟台等多地纷纷通过地方立法为当地民营企业营造法治化营商环境。

当年中央经济工作会议在部署2023年经济工作时进一步明确，针对社会上对我们是否坚持“两个毫不动摇”的不正确议论，必须亮明态度，毫不含糊。要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来。当月，刘俊海接受全国工商联与中国法学交流基金会的委托，负责研究《民营经济促进法》课题。

“从法律上把平等对待要求落下来的最佳策略是出台民营经济促进法。” 刘俊海说。

在袁嘉看来，民营经济促进法的制定，势必会给地方政府造成较大影响，进而倒逼其转变一些传统的、有违公平竞争的工作理念和工作方法。长期以来，地方政府与国有企业之间存在一种天然的“绑定”关系，加之在政府项目招标过程中，如果引入民企，地方政府往往需要承担更大的责任风险，前述二者共同导致民企在政府招投标过程中可能遭遇不公平对待。

受访业界人士均认为，现阶段，国家出台专门性的法律以保护民营经济的合法权益，有其迫切性，条件也已成熟；与此同时，也不能指望一部法律“包打天下”，待《民营经济促进法》落地实施后，还应与其他法律一起，共同促进民营企业可持续健康发展。

“民营经济促进法还需要与公司法、合伙企业法、证券法等一般性民商法，以及民法典、刑法等法律形成同频共振，目前这些法律之间的关系还没有完全衔接好。”刘俊海说。

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