局座召忠2024年10月13日发布:陈秀武：从“当代中日关系法律规范”看东亚海域中的中日关系

陈秀武认为，长期以来，在围绕《中日和平友好条约》（简称“条约”）的认识问题上，中日学者存有严重的分歧。其一，“条约”是否具有法律属性；其二，“条约”精神是否值得继承。1972年中日邦交正常化以来的中日关系史告诉我们，在包括海域争端与岛争在内的中日关系紧张期，由“条约”及依其精神发布的“宣言”、“声明”、“公报”、“共识”以及“涉海条款”等组成的“当代中日关系法律规范”（简称“法律规范”），发挥了稳定中日关系大局的作用。从学界现有研究状况看，围绕“条约”、中日海洋问题分别展开研究的著述很多，将“条约”与中日海洋问题结合起来的著述稍显不足，因此从“当代中日关系法律规范”看中日海洋纷争具有一定的创新意义和研究价值。

（一）“当代中日关系法律规范”的内涵与特征

“法律规范（规则）是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，或是赋予某种事实状态以法律意义的指示、规定。”如果借用其中“赋予某种事实状态以法律意义”的措辞进行阐释，“当代中日关系法律规范”就成为两国就中日关系中的某种事实状态应该共同履行的权利、义务、准则、标准乃至指示与规定等。从战后中日邦交正常化的历史过程看，可以说1978年是“当代中日关系法律规范”的起点。

从内涵上讲，“法律规范”所蕴含的精神意涵集中体现在“条约”之中，可概括为：（1）“和平共处五项原则”是前提，非武力是手段；（2）反对霸权是核心；（3）睦邻友好、促进交流是目标；（4）互不干涉与第三国关系是格局。在处理中日关系甚至处理中国与周边国家外交关系的过程中，“条约”的精神意涵都有所体现。换言之，“条约”具有为中国处理与日本乃至周边国家外交关系提供准则的实践意义，是“法律规范”的根本性条约。

从特征上讲，“法律规范”既具有“国际协议”所拥有的本质特征，还有围绕东亚地区、东亚海域等明显区域的指向性。具体说来，有几点值得注意：第一，“法律规范”发生在中日两个国家行为体之间，带有明显的“国际法主体”间缔约的本质特征。第二，“法律规范”中“赋予某种事实状态以法律意义的指示、规定”，具有以“条约”为基础的特征。第三，“法律规范”的组成部分均以书面形式出现，对中日双方具有法律约束力，但不具有强制执行力。第四，“法律规范”的组成部分具有连续性，是对“条约”精神的继承；同时也具有时代性，体现了与时俱进及解决实际问题的时效性。

（二）“法律规范”与中日“渔业纷争”

作为“法律规范”的组成部分，《中日渔业协定》（1997年）在处理中日之间的渔业纷争上发挥了不可替代的作用。从某种意义上讲，《中日渔业协定》是“条约”精神在渔业纷争领域进行实践操作的法律依据。

战后中日两国的“渔业纷争”始于20世纪50年代，为解决渔业纷争，双方以中日民间渔业协会为主体，经过多次磋商，最终两国的民间渔业摆脱了敌对状态，进入了民间渔业合作主导期（1955—1975年）。截至1972年中日实现邦交正常化，两国民间渔业协会曾签署了12次中日民间渔业协定，这成为1975年中日政府间签署渔业协定的法律依据。从1975年到1997年，中日渔业关系主要由两国政府主导，1996年两国先后加入《联合国海洋法公约》后的中日渔业关系则进入了在国际法框架下调整的新阶段。1997年11月11日中日两国签署了新的《中华人民共和国和日本国渔业协定》，并于2000年6月1日正式生效，中日渔业关系从“公海捕鱼自由”阶段进入了向“专属经济区制度”过渡的新阶段。2010年中国渔船在钓鱼岛海域被撞以及安倍政府于2016年8月28日发表的《内罗毕宣言》中明确提出“自由开放的印太战略”后，中日渔业纷争进入了“斗而不破”的七年互动期。

中日渔业关系的正常发展离不开两国政府的守望相助。双方只有恪守《中华人民共和国和日本国渔业协定》，才是不忘“条约”初心和发扬“条约”精神。目前，日本只有合理解决渔业纠纷、妥善管控分歧，才能在“安全与信赖”上同中国达成共识，才是中日关系早日走出“安全困境”和渔业困境的可行之路。

（三）“法律规范”与中日“钓鱼岛争端”

“搁置争议，共同开发”是《中日和平友好条约》中处理中日岛争的基本原则，不仅体现了两国领导人的高瞻远瞩，还集中展示了“条约”所蕴含的深层智慧，将“和平共处五项原则”精神落到了实处。

在中日之间面临岛争问题时，以恢复邦交大局为重，中日两国政府在1972年《中日联合声明》和1978年《中日和平友好条约》中都回避了敏感的“钓鱼岛”等问题。围绕钓鱼岛问题，邓小平强调“主权在我，搁置争议，共同开发，相信后人会比我们更聪明、更有办法”。纵观“条约”签订后中日在东亚海域的互动，既有和平稳定又有矛盾冲突，中日关系在“趋冷—回暖”的周期性波动中踯躅前行，但最终都能够回归到“搁置”轨道上来。换言之，以“条约”为核心的“法律规范”守护了中日关系40年。

在东亚海域，围绕钓鱼岛问题，中日两国从以前的“搁置争议”到如今日本不断突破底线进行挑衅，岛争的危险系数增大。尤其乌克兰危机的持续、巴以争端的白热化等，使得多国陷入了“安全困境”。日本以日美同盟为后盾，借机以“乌克兰冲突”类比“东亚海域”面临的国际形势，过度渲染海域安全，以便利于日美联合打造海洋霸权。在海洋国际秩序和地区安全稳定局势变化的当下，以中国政府一直强调的“增信释疑”呼唤“条约”精神，或许是中日走出“钓鱼岛困境”的可行路径。

（四）“法律规范”与中日“大陆架争端”

在中日“大陆架争端”及其油气田纷争问题上，作为“法律规范”构成部分的《中日东海问题原则共识》，起到了化解矛盾的作用。

在东亚海域，1982年日本提出“中间线”时还没有《联合国海洋法公约》（简称“公约”），因此日本当时引用的是1958年的《大陆架公约》。1982年公布《联合国海洋法公约》后，日本援引“公约”关于“200海里专属经济区”的规定和《大陆架公约》第六条有关规定，坚持“中间线”主张。2004年5月，中国的东海“春晓”气井采掘成功，日本再次提出“中间线”的无理要求，导致中日之间矛盾激化。因其涉及中日海洋资源开发、国家安全等问题，双方最终本着“条约”精神，在“搁置争议，共同开发”模式下，又重新回到了协商的轨道上来。2008年6月18日发布的《中日东海问题原则共识》，就中日在东海划界、春晓油气田开发等问题达成了共识，“为使中日之间尚未划界的东海成为和平、合作、友好之海”迈出了坚实的第一步。

从构筑海域霸权的角度讲，“大陆架争端”不仅意味着海洋资源和海底石油资源争夺的扩大化，还意味着掌控制海权。在争端较为激烈的2008年，中日双方几经协商达成共识的《中日东海问题原则共识》强调：“双方经过联合勘探，本着互惠原则在双方一致同意的地点进行共同开发”；“双方同意，为尽早实现在东海其他海域的共同开发继续磋商”；“中国企业欢迎日本法人按照中国对外合作开采海洋石油资源的有关法律，参加对春晓现有油气田的开发”。一时间，中日大陆架纷争及日本单方面提出的“中间线”主张被成功化解。

（五）“法律规范”与“东海防空识别区”

为了管控中日海空一线的军事力量冲突，早在2007年，中日政府便开启了管控海上危机的谈判，提议构建“海空危机管理机制”，但谈判进展迟缓。直至“购岛”事件以及“火控雷达锁定事件”的发生，有关钓鱼岛主权争议的“搁置”局面被打破，中日关系进入“斗而不破”的互动期。为安全起见，中国设置“东海防空识别区”，对此日美等国颇多微词，中日关系存有突破“条约”的迹象，但两国建立“海空联络机制”又一定程度体现了“条约”精神的回归。

为应对东海局势，2013年11月23日，中国依据《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国民用航空法》和《中华人民共和国飞行基本规则》等国内法，划设了“东海防空识别区”。在国际上，最先赋予“防空识别区”以内涵与实践意义的是美国。1950年12月，美国政府率先划设防空识别区，这为其他国家提供了“国际惯例”。至今，世界上已有20多个国家设有这一新型限制性空域。2013年中国设定“东海防空识别区”后，中日两国在东海的防空识别区出现重叠，双方相互监视与侦察的频次增加。为了避免海空领域的矛盾升级，2012年6月中日两国就已经围绕建立“海上联络机制”相关事宜达成一致，进入2018年，随着中日关系转圜向好，两国防务部门签署了《中日海空联络机制备忘录》，确定了该机制具体启动日期为2018年6月8日，这标志着中日关系进入“止损”阶段。中日关系虽然很难回到“搁置外交”的框架下，但凭借“海空联络机制”下的“止损”实效，中日关系被控制在“斗而不破”的范围内。

（六）“法律规范”与“综合海洋安全保障战略”

随着2008年第一期《海洋基本计划》的出台，日本明确了以“新海洋立国”理念为特征的海洋战略。经过2013年出台的第二期《海洋基本计划》、2014年提出的“海洋法治”和“海洋自由”、2016年启动的“印太战略”、2018年制定的第三期《海洋基本计划》以及《防卫白皮书》等，日本逐步形成了“综合海洋安全保障战略”，以“利益、遏制、否定”为特色。2018年是“条约”缔结40周年，又是“海空联络机制”启动之年，中日关系一度转暖。在“条约”精神的持续作用下，中日关系总能在危急时刻出现转机。

然而，进入2020年，中日关系急转恶化。2月，第56届慕尼黑安全会议期间，日本外务大臣茂木敏充以“海洋安全”为借口，重提“东海与钓鱼岛问题”；其盟友美国国务卿蓬佩奥则在中国台湾、香港以及南海问题上频频向中国发难。日美的联手制华策略，以掌控东海、搅局南海为特征。3月，日本“综合海洋安全保障战略”出现了新动态，包括强化日美有关导弹拦截能力的合作以及转向强化海上攻击能力等。

2021年，就任日本首相的岸田文雄在“综合海洋安全保障战略”上继承了安倍内阁和菅义伟内阁的政策。作为具体举措，2022年12月底岸田政府通过了新版“安保三文件”——《国家安全保障战略》《国家防卫战略》《防卫力量整备计划》。在“三海问题”上，日本不断调整对华战略，攻击性愈发凸显。《国家防卫战略》将“反击能力”植入了日本海洋军事战略中就是最好的证明。在“三海问题”上践行“国家防卫战略”的目标，完全损害了“条约”精神。

2023年4月岸田政府又通过了第四期《海洋基本计划》，海洋军事战略在日本国家安全保障战略中的主体性得以提升，综合性海洋安全保障的比重加大，尤其研制和部署导弹的政策走向更为积极。整体而言，第四期《海洋基本计划》的目标指向更加明确，由隐晦变得“目标明确”，极具挑衅性。作为化解矛盾的手段，2022年11月在曼谷举行的亚太经合组织（APEC）高官会议期间，习近平与岸田文雄就中日关系及中日海洋关系达成了“五点共识”。2023年4月中日政府海洋事务高级别第15轮磋商在东京举行，双方代表达成了“八点共识”。上述的“五点共识”和“八点共识”，从短时段看是对2014年中日关系“四点共识”的继承，从长时段看则处在“条约”及以“条约”为核心的“法律规范”的延长线上。目前的国际形势需要我们不断唤起“条约”精神，弘扬“法律规范”的主旨。这也许能够成为寻求中日海洋关系在“趋冷—回暖”周期性波动中走向稳定的可行路径。

从海洋角度观之，中日关系围绕“渔业纷争”“钓鱼岛争端”“大陆架争端”“东海防空识别区”“综合海洋安全保障战略”等出现的冷暖交替的周期性波动，客观再现了中日海洋互动机制的结构性特征。具体有政府层面的对接机制、民间层面的沟通与协商机制、管控风险与分歧的“海空联络机制”和赖以依存的“法律规范”。其中，“法律规范”的出发点就是《中日和平友好条约》。1978年以来的中日海洋关系史证明，“条约”的精神内涵至今仍在发挥效用，“条约”仍然具有生命力。首先，“条约精神的基础和作用今日依然存在”；其次，“条约仍将长期指导中日关系的发展”。“条约”精神不断在中日关系“趋冷—回暖”的周期性波动中被赋予新的时代内涵，从而形成了系列性指导中日关系的“法律规范”，其特征是守住了“条约”精神的初心。总之，活用“条约”精神处理异常复杂的东亚海洋关系，以谋求东亚海域的和平、稳定与发展，仍是十分艰巨的任务。“法律规范”仍是对抗日美同盟为主的多国同盟的有力武器。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处。图片来源于网络。实习编辑湛焜雅整理）