有为政府与有效市场：共促县域内城乡融合发展

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。县域连城带乡，是推动城乡融合发展的重要切入点，是统筹推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的关键场景。实践层面，县域内城乡融合发展要同时发挥好有为政府和有效市场的作用，坚持规划融合、建设融合、治理融合，处理好“产、城、人”关系，着力构筑城乡要素公平交换、双向流动的体制机制。

城乡融合发展是全世界共同面临的问题

数据显示，1800年，全球只有不足2%的人口生活在城市，1900年这一比例增长到15%。而接下来的100年多间，人类社会经历了规模空前的城市化过程。至2000年，全球60亿人口中有近半数是城市人口。时至今日，全球80亿人口中，已经有超过56%的人口生活在城市。这一过程，同时也是人类社会对现代化进程中城乡关系演进规律的认识不断发展的过程。早期的经典现代化理论认为，现代化就是城市工商业经济体系逐渐取代传统农业经济体系，以及城市生活方式逐渐取代乡村生活方式，工业化、城市化因此成为现代文明的同义语。在经典现代化理论的支持下，一系列城市偏向的发展政策得以颁布和实施，城市化过程因而高歌猛进，奔涌向前。

然而，这种城乡分割的现代化理论，在现实层面却问题丛生。一方面是乡村加速衰败，另一方面则是各类城市病不断出现，可持续发展面临巨大的挑战，最终导致城乡文明的失衡和极化。经过漫长的理论争鸣和实践探索，人们逐渐发现求解城市问题与乡村衰败并存的现代性危机，答案并不在二者之一端，而是要逐渐形成城乡融合发展的关系格局，从而促进乡村全面振兴，城乡共同繁荣。有鉴于此，20世纪60年代以来，主要发达国家纷纷着手调整城乡关系，构建可持续的城乡关联。通过实施一系列的国家战略，过量积聚在大城市的人口、资源开始向中小城市扩散，失衡的城乡关系逐渐趋于“再平衡”。

21世纪以来，在联合国人居署等国际机构的积极倡导和推动下，以中小城市为重要节点，构筑健康可持续的城乡关联逐渐成为全球发展和治理领域的共识。2015年，在联合国大会第七十届会议上通过的《2030年可持续发展议程》中，建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区被作为一项重要目标（SDG-11）。在2016年通过的《新城市议程》中，联合国人居署倡导各个国家通过加强国家和区域发展规划，支持在城市、近郊和农村地区之间建立积极的经济、社会和环境联系。实践层面，赋能地方发展治理单元被视为构建可持续城乡关联最为关键的议题。20世纪90年代以来，众多国家采取了赋能县域发展，促进可持续城乡关联的一揽子举措，包括理顺财政关系和角色，增强县级服务能力；推进县级行政机构改革、提升领导能力和绩效；强化城乡联系、伙伴关系，壮大县域经济规模；促进县域发展的环境友好性和增长包容性等。

以要素交换和流动视角解决城乡融合发展问题

回到中国语境，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，而县域无疑是关键载体和重要节点。县域连接着“城”和“乡”，是城乡要素交换、聚合的基本场景，可以说是城乡融合的结合面。因此，构建城乡融合发展的体制机制和政策体系，重点在县域。持续壮大县域经济才能有效带动乡村发展，统筹城乡才能科学推进乡村建设，乡村治理亦是整个县域治理体系整体的组成部分，无法脱离县域系统单独理解。县域能否通过全面深化改革的办法，破除各方面瓶颈因素，很大程度上决定着城乡间资本、技术、劳动力、土地等资源和要素的流动是否活跃、是否科学合理，以及是否公平且可持续。还应看到，县是党执政兴国的一线指挥部，是国家行政体系的末梢组织，是贯彻落实党的施政理念以及中央顶层设计的“前线”。乡村振兴重大战略部署及各项政策举措，落实在县域、落实靠县域。可以说，以县域为重点统筹推进县域新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，契合新时代城乡发展规律和“三农”工作规律，同时也是中国特色乡村振兴道路的独特优势和内在规定性。

县域内城乡关系的变化及其形态是县域产业发展、城镇建设、要素流动、制度供给等多重因素相互作用的过程和结果。促进县域内城乡融合发展的过程，是破除县域内二元经济和社会结构的过程，是推动县域内“产、城、人”融合发展和协调发展的过程，也是推动城乡基础设施互联互通共建共享以及城乡公共服务逐步实现均等化的过程，集中体现为县域内统筹推进新型工业化、新型城镇化与乡村全面振兴。新时代，县域内城乡融合发展面临着一系列的新机遇和新挑战，要坚持以新发展理念为指引，在主动融入国家重大发展战略和区域经济发展整体格局过程中，立足县域资源禀赋和特色优势，明确县域主导产业和特色产业，从而找准县域经济高质量发展的路子、持续壮大县域经济，是县域内城乡融合发展的根本性问题。县域经济发展特别是县域新型工业化，可以促进人口向城镇的集中，城镇建设水平的提升同时对农村人口向城镇集聚产生正向效应。因此，城镇建设要契合产业发展和人口分布的规律，满足老百姓在城镇定居生活的需求，特别是要增强县城的综合承载能力和对县域整体的辐射带动能力。此外，众多研究表明不同年龄的劳动者在县城、乡镇和村庄的生活和定居需求与意愿是存有差异的，保持县域产业空间分布与劳动者的需求和愿望相契合，也是县域“产、城、人”融合协调的重要方面。随着人口向县外转移，以及向县域内县城和城镇集中，乡村的资源要素如何有效利用避免闲置，乡村社会生活秩序如何维系，留守人员各类生产生活需求如何满足，就成为乡村产业发展、乡村建设和乡村治理必然要面对的现实问题，而推动城乡之间要素公平交换、双向流动，让市场运转起来，无疑是最根本的应对之道。因此，不难发现县域是一个系统，城乡之间原本就存在着复杂的关联。在促进城乡融合发展的过程中，建立城乡融合发展的体制机制和政策体系，是对有为政府的必然要求，也是对建设有效市场的必要支撑。

从促进县域内城乡融合发展的“有为政府”来讲，体现在城乡规划融合、城乡建设融合、城乡治理融合等方面。具体来说，在规划方面，坚持城乡一体设计一体规划，统筹考虑发展规划、空间规划和部门规划，将产业分布、城镇体系和人口趋势有机结合起来，形成良性互促。特别是在城乡基础设施和公共服务的规划与布局方面，与县域经济发展趋势和人口分布趋势紧密结合，真正起到支撑和服务的作用。在城乡建设方面，县域城乡建设服务于城乡经济发展和城乡老百姓生产生活需要的满足，县城建设要增强综合承载和服务带动乡村发展能力，完善产业配套、市政设施、优化公共服务体系、美化生活环境，以高质量发展创造高品质生活，增强县城对产业、人口的承载力，对乡镇和乡村的带动力。在乡村建设方面，要促进乡村具备现代生活基本条件，着力做好厕所革命、污水革命、垃圾革命，有序推进宜居宜业和美乡村建设，不断增进老百姓幸福感、安全感。在城乡治理方面，加强基层党组织建设，建立健全城乡一体的基层治理体系，推动资源、人才向城乡社区下沉，发挥专业社会工作作用，培育社区志愿者、社区社会组织，解决好老百姓急难愁盼的问题，引领老百姓不断开创更加美好生活。

从促进县域内城乡融合发展的“有效市场”来讲，充分激活县域特别是乡村各类沉睡资源，吸引产业、技术、资本、人才进入县城，走进乡村，让各类要素充分集聚、聚合，让市场运转起来，是城乡融合发展的最根本动力。同时，县域经济体系建设中的强县产业和富民产业同样重要，有效市场的运转要有利于促进农民增收和共同富裕，体现包容性发展的理念和方法。不难发现，形成促进城乡融合发展的“有效市场”，离不开深化县域改革，特别是要统筹人、地、钱、事改革，以系统思维搭建“有效市场”运转的基础性制度。同时，“有效市场”的建立，离不开社会创新，特别是促进产业嵌入地方社会，增进社会信任降低交易成本。

来源：中国社会科学网-中国社会科学报

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