政策简报丨刘小鲁 ：数字经济下的平台治理

刘小鲁

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

经济学院教授

摘 要

全球数字经济高速发展的当下，大力发展平台经济是我国在新发展阶段构建新发展格局和推动高质量发展的战略选择。近年来，平台经济发展在创造巨大社会财富的同时，其引发的数据安全、隐私保护、劳动者权益、社会公平等一系列问题也引起了业界的广泛讨论。在数字经济下，平台监管已经跨入2.0时代。具体而言，我国的平台监管政策经历了从包容审慎，转变为集中整治，最后进入常态化监管的三大阶段，治理原则由避风港原则转变为平台主体责任。由于平台自身的特殊性，平台生态的自我治理中存在三大核心问题：一是谁可以参与到生态里，也就是说谁应该贡献出它自身的核心能力；二是平台形成的共同价值如何在各主体之间分配；三是如果平台上出现了利益冲突，应该怎么解决。为了解决这些问题，政府应该把自己的一部分权力分割出来交给平台，让平台参与到治理体系之中，同时政府对这些平台因私利诉求可能导致的扭曲进行监管和治理，从而应对平台生态本身所带来的负面社会问题。

一、我国平台监管政策的演变趋势

中国平台经济规模化的趋势非常迅速，从2015—2020年短短五年时间内，规模在10亿美元以上的平台数量基本增长了2倍以上，这意味着平台经济在整个中国经济中发挥的作用越来越大，其所占的比例越来越高。截至2021年，有超过2亿人的就业和平台经济有关。与此同时，平台经济规模的发展可能会伴随一些问题，比如平台上用户权益的保障。

在此背景下，我国对平台经济的监管政策发生了一系列变化。2016年之前，我国基本上采取包容审慎的监管态度，即对平台经济的发展，我们主要是持包容、谨慎的干预政策的态度，在监管政策中体现为避风港原则。总体而言，避风港原则把平台应该承担的责任降低到了极限，也就是说绝大部分情况下，平台是不需要承担社会责任的。这个时期，由于没有来自于政府行政干预力量的限制，平台经济的发展非常活跃，平台经济商业形态日益多样化，涉及的领域越来越广泛。

2016年是我国监管政策的一个拐点，此后，2016—2021年这段时间，可以概括为我国平台监管的集中整治阶段，各个行业都纷纷出台了相关领域平台经济的监管措施。2016年主要集中在对互联网金融平台的监管上；2017年是对滴滴这样的网约车平台进行了监管，比如要求司机的从业资格必须经过审核；2019年主要是针对电商、餐饮和外卖平台；到了2020年，又出现了一个比较明显的变化，即反垄断领域的强监管。之前，我国对于平台经济的反垄断监管一直是较为宽容的，例如，在“奇虎360诉腾讯QQ”的案件中，法院对于平台垄断地位的认定采取了比较宽容的态度，这样的案件基本上奠定了之后该领域反垄断监管的口径。而随着2020年12月以及2021年4月，我国分别对阿里巴巴和美团进行了反垄断行政调查，对阿里巴巴更是开出了有史以来最高的反垄断行政罚单，以及2021年2月，国务院反垄断委员会出台了《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，标志着我国对反垄断领域的监管口径逐渐收窄。

到了2021年，政策口径又出现了变化，从之前的集中整顿转向了常态化监管。在此过程中，有几个标志性事件：一是国家开始系统性地确立平台经济领域的一些监管规则，比如，提出了平台的分类办法，强调了平台的主体责任，出台了《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》；二是2022年4月29日，中共中央政治局会议上明确提出，要完成对平台的专项整治，对平台实施常态化监管，即在政策口径上明确提出了常态化监管。在实施常态化监管的情况下，平台原则转变为两个口径：一是平台的主体责任，二是对平台规模的划分。平台的主要责任是通过两个尚未正式公布的正则文件来落实的：《互联网平台分类分级指南》和《互联网平台落实主体责任指南》。《互联网平台分类分级指南》把平台分为六大类和三个等级，这六大类是按照平台属性和主要功能来进行划分的，平台等级则按照平台规模划分为三个级别，分别为超级平台、大型平台和中小平台。落实平台主体责任的对象是超大型平台，也就是这里的前两类，其重要指标为市值不低于1000亿元人民币，这是我们落实平台主要责任很重要的口径，也就是说平台规模市值超过1000亿就属于落实平台主体责任的监管范围。

二、平台生态与平台的自我治理

平台一般具有三方面的特征。首先，平台上必须要有多类不同角色的用户，而且这些用户之间有着某种互动性的需求；其次，平台具有正向的交叉网络外部性，这是平台能持续存在的效率前提，但有些时候网络外部性也可能是负向的；最后，平台必须包含一定的独立的市场主体。从定义中可以看出，平台与元组织是存在差异的。在一个平台所构成的双边市场中，很多情况下，平台无法直接干预第三方主体的行为。所以，平台的这种权利关系和企业内部直接的权威是有明显差异的，激励方式上也是有明显不同的，平台企业要想影响市场主体的行为只能采取一些间接的手段。同时，平台和市场也有很大的区别。市场是非组织化的形式，每个市场主体都是平等的交易方，但在平台双边市场里，平台是有能力制定一些规则的，比如什么样的市场主体能够进入平台、可以采取一些什么样的交易行为，这是平台与市场以及传统企业的差异。由于平台是具有一定开放性的，它把一部分决策权让渡给第三方市场主体，因此，平台与市场以及传统企业的差异就决定了平台自我治理的三方面问题：其一，谁可以参与到我的生态里，也就是说谁应该贡献出自身的核心能力；其二，平台形成的共同价值应该如何在各主体之间分配；其三，如果平台上出现了利益冲突，应该怎么解决。这三方面的问题是一个能够可持续发展的平台生态需要解决的核心问题。

三、解决平台治理问题的措施

平台在市场中的角色不一样。一方面，在传统经济下，我们认为平台主要是私域的范围，但在平台经济下，它已经成为了一个具有公共属性、基础设施属性的商业形态；另一方面，平台本身又是一个企业，需要追求一定的商业利益，这就形成了公共利益与商业利益之间的冲突。解决这个问题的传统思路是，当市场中的公共利益受到破坏时，我们希望有个主体来纠正它，通常而言这个主体应该是政府，但在平台经济下，政府的监管受到了三个方面的挑战：首先，平台的监管理念已经落后，特别是我们国家主要还是采用对传统经济形态直接监管的理念；其次，政府的监管能力欠缺，很难深入到平台经济内部，对它的内部生态问题进行调节，主要原因是政府缺乏收集和处理平台大数据的能力；最后，新技术的迭代也带来了更多的监管要求，比如，随着工业互联网平台的出现，平台中心化的角色也在发生一定的改变，平台对第三方服务商的控制力在不断地削弱。在这个过程中，实际带来的问题是，信息更加独立，平台的开放性程度更高，政府更难以深入到平台内部进行监管。

在此背景下，一个大趋势是政府应该把自己的一部分权力分割出来交给市场的主体——平台。平台的可持续发展一定要在用户利益之间实现平衡，就像自然生态一样，如果自然生态平衡被打破，整个生态系统就会崩溃。如果平台上某些利益主体的诉求不能够得到持续的满足，大家就会脱离这个平台，平台生态就会瓦解。从这方面来讲，平台本身有主动为维持平台生态提供治理的意愿，同时，在一些大数据技术的加持下，平台有能力实施监管和治理。这就提供了一种可能性，即让平台参与到治理体系之中。

同时，由于平台也有自己的商业利益的诉求，这种诉求带来了很多的社会问题，比如用户的隐私保护问题，反垄断问题等，所以政府应该扮演的角色是，对这些平台因私利诉求可能导致的扭曲进行监管和治理。我们要构建政府的平台治理体系，政府对平台的自我治理提供间接的监管，并提供监管的激励。一方面，对平台行为进行监管，例如关于平台的反垄断、隐私与安全规制问题；另一方面，对平台生态参与者进行监管，政府可以直接绕过平台，对平台生态内的各个主体进行直接监管。例如，市场监管总局已经开始对网络销售产品进行直接产品监督抽查。此外，政府要引导和激励平台的治理行为，例如，网络交易平台或电商平台是否应要求建立检查监控制度，这些平台是否需要对上架商品的质量进行管控，社交平台是否需要对短视频内容的合规性进行审核，这些都是政府需要平台解决的问题，涉及到如何引导和激励平台进行治理的问题。

文章来源：人大国发院《政策简报》第176期

微信编辑：张菁菁

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