中国特色的宏观调控史

人民银行会调整存贷款利率及存款准备金率，控制货币投放总量，对住房贷款做出差异化安排；银监会会对银行进行窗口指导和提出资本金要求，控制房地产信贷总量；发改委会开展保障性住房与普通商品住房的衔接等制度建设；住房与城乡建设部会对限制开发商捂盘和限制居民购房做出规定；国土资源部会控制城市建设用地供应；财政部和国家税务总局会负责与房地产相关的契税、房产税、个人所得税等的计算与征收；证监会会审查房地产上市公司再融资；房地产企业信用管理系统的联动共享还涉及到工商、统计等部门；各省市地方政府也会相应地提出自己的房地产调控细则……。

根据北京大学国家发展研究院卢锋教授的梳理与统计，在过去十余年的宏观调控背景和语境下运用的政策工具和手段不下30种，以“大相径庭”的不同方式和程度参与调控的有关部门应有十多个。“宏调九龙治水”的政出多门，林林总总的调控手段，“不仅远超出通常宏观经济学教科书讨论的类型和内容，也是通常成熟市场经济国家难以观察到的特征”。毫不夸张地说，当代中国经济史回避不了有中国特色的宏观调控史。《宏调的逻辑》一书，收录了卢锋教授关于21世纪中国开放宏观经济与政策的一系列评论文章，系统探讨与中国经济管理实践相联系的特征、问题、现实矛盾及其背后的规律，将经济实践发展深化为学术研究成果与理论认知，以期“对未来政策选择提供有益的启示”。

在卢锋看来，30多年改革实践虽然取得许多重要的进展和成就，但也存在诸多深层矛盾与问题。简而言之，“价格搞不对是逻辑起点，货币难管好是传导环节，通胀压力大是直接后果，体制改不动是深层影响，宏调宽泛化是突出表现”。只有在宏观领域坚持进行系统改革，才有可能冲破宏调宽泛化模式背后的系统均衡。

宏调宽泛化：行政干预越来越重

宏调工具宽泛化，指的是宏调工具和手段“五花八门、多种多样、十八般武艺一起上”。大体可分为四类：一是货币政策、财政政策、汇率政策等“总量参数型工具”；二是货币信贷数量扩张的“银根”管理、城市建设用地供地的“地根”控制、有关部门在产能过剩的理由下对特定行业投资进行准入限制等“准入数量型工具”；三是主要针对通胀背景下农产品和房地产价格较快上涨采取的 “产业调控型工具”；四是直接诉诸国家行政力量调控宏观经济的“行政干预型工具”。

其中，第一类工具比较符合市场经济的一般原理、学术的模型结论以及国际上的通行经验，与市场经济原则兼容度较高，而“后面三类宏调手段或有超常属性，或是独创做法，与我国转型体制环境具有深刻内在联系”，可以说极具中国特色，也恰恰说明了“中国面临的真实问题，更多是现代与传统、特色与惯例、国情因素与普世因素，在边际上哪个多一些哪个少一些的问题”。

更值得关注的是，在中国10余年前已初步建成市场经济体制架构的历史背景下，限制公权力早应成为市场经济体制的内在要求，但“一些行政部门干预之手反倒越伸越长，以至于十八大以后简政放权与约束公权力成为深化改革的重头戏之一”。

这一看似悖论的宏调宽泛化现象，源于宏观调控在主体确认、工具选择、对象界定等各方面均缺乏大体清晰的规则界限。过于宽泛的宏调模式虽然体现了中国宏观经济管理手段选择灵活务实的优点，并在实施中有助于维持宏观经济环境大体稳定，但也容易僭越市场经济条件下短期宏观政策的合理边界，以致于行政部门可以在宏调名义下“相机抉择”、各取所需地干预微观经济运行和企业决策，对市场经济规则与市场预期稳定带来不利影响，更有可能妨碍充分发挥竞争机制作用、抑制市场经济内在活力，、由此产生体制转型不进则退的效应，甚至滋长官员以权谋私、贪污受贿等寻租问题。

上述逻辑在中国宏观调控史中，并不缺乏相应的经验案例。例如2004年4月底，国务院采用超常手段直接查处江苏铁本钢铁公司违规建设钢铁项目后，《人民日报》发表题为《坚决维护经济宏观调控政令畅通》的社论，凸显这一极具震动效果的举措背后的宏调政策含义。卢锋对此评论道：“当年客观形势确有特殊之处，这个超常举措作为权宜之计也可理解。不过采取这样的重手调控措施后，回头实施鼓励扶持民营经济政策，以求贯彻十六大完善市场经济体制目标，其无形与有形困难增加不止一点点。”

“铁本事件”后的多年里，这种“在某些特定场合下出台大尺度强制性干预措施“的行为模式呈现出顽强的“路径依赖效应”，在主观上“为行政部门越界伸手开方便之门”，在客观上“伤及合法产权与市场合约有效性原则”，可谓影响深远。

宏观调控治冷易治热难

卢锋教授总结十几年来中国宏观经济表现的特点是“易热不易冷”，而从宏调政策成效看则显得“治冷难治热”。可以说，在应对经济增速偏低偏冷时，各类政策工具协调性较强，各方利益比较一致，只要政府愿意出手，政策实施与收效会比较快捷和明显。

这种宏观调控“治冷”、“致热”得心应手的不对称性的典型案例，就是2008年底在应对内外冲击下经济增长前景黯淡失色时推出的4万亿刺激政策，让经济“长冬”、“L形”走势等疑虑一扫而空，宏观经济先行指标很快扭转跌势、V形回升，甚至“冷与热”两端风险已悄然移位。“十八般宏调武器齐上阵，确实很快扭转经济减速态势，对全球经济复苏产生积极影响，然而也同时很快派生新一轮通胀，需很快采用超常手段治理”。

多种调控工具并用，在提振经济时难以辨识各自作用与累积效果，容易刺激过火，在需要紧缩时则又因类似机制作用易使经济降速过大。或许正因如此，近来领导人在谈及宏观调控时，才常常特别强调“防止多项政策叠加的负面影响”。

与之形成鲜明对比的是，宏观调控政策治理经济过热和通胀，“要来得比较麻烦，甚至不无纠结”。这种种政治经济因素对宏观政策的掣肘与影响，是我国转型环境中无法忽视与逃避的现实。

除了数据可靠性存疑之外，能否准确及时地识别、判断经济走势，也会受到相关经济指标滞后期和政策工具作用滞后期的影响，更会受到利益关系的微妙作用。一方面，过度景气与经济过热虽然在长期内对宏观经济健康发展不利，短期内却会给投资方、企业、地方“诸侯”等各类市场主体带来利益，“现实利益考虑使决策部门识别通胀更可能偏于审慎”。另一方面，由于市场机制的不完善，用汇率、利率两个基本价格工具调节经济有颇多不便与欠缺之处，导致“治热”政策工具的选择在初期往往较倚重部门性调控措施、瞄准特定产业部门目标，这样“治标不治本”的迂回用药，难免使治理过程更为曲折复杂。

卢锋坦率地指出，宏观政策相机抉择过程中出现的“宏调目标过宽、宏调工具过泛、宏调部门过多”等只是具体的技术性问题，但宏调的规则、范围、方法、机制、架构则是长期的体制性问题，并在经济实际运行层面具体定义市场机制与政府干预作用的真实边界。用宽泛化宏调手段应对失衡，虽有一些短期正面作用，但无法根治，“既是深层改革滞后和市场体制不完善的结果，也是某些方面妨碍改革深化甚至客观上促成旧体制某些因素复归的现实根源”。

从这个意义上说，反思宽泛化宏调利弊得失，推进宏调科学化改革，正应是中国目前全面深化改革的题中之义。

地方政府维度和权力研究的缺失

卢锋教授提出，要建立、改革和完善适应大国经济成长所需的开放的宏观调控体制，其要点不在宏调政策的具体调整，而在宏调模式与宏调机制的转轨，做好四道减法的“破”和四道加法的“立”。

具体来说，就是要在认知和概念上做减法、在宏调主体方面做减法、减少用行政手段搞宏调和在“产业政策宏调化”上做减法。与此同时，也需要深化汇率市场化改革，增加汇率杠杆的调节功能；加快利率市场化改革，更好地发挥利率的杠杆调节作用；调整现行央行体制，提升其执行货币政策独立性；推进财税体制改革扩充财政宏调功能。

当然，卢锋教授的这些分析，更多地是聚焦于经济而非行政和政治，着眼于条条而非块块。如果我们把地方政府这一维度纳入分析框架，并从制度、从决策、从顶层设计入手来研究权力的政治经济学，无疑更有利于通过观察中国模式多重而复杂的交互形构作用，理解“市场转型”并非单一统合的历史过程，而是因为当地禀赋和外部因素而在中国各区域并生了多样化的面貌。

根据理性选择制度主义的代表人物、斯坦福大学教授巴里·温加斯特（Barry Weingast）的分析，能有效支持市场体制的“保护型联邦制”的增长型政府，必须具备明晰的政府层级、下级政府的有效自治、在国家层面上提供并维持一个不存在贸易堡垒的要素和商品流动的共同市场、硬约束下的预算、制度化的职权等五项制度条件。但这些配套的制度标准对中国这样的发展中国家来说，无疑过于严苛，更常见的或许恰恰是权责不明的层级、边界模糊的自治、被抑制和分割的市场、缺乏约束的预算以及不受制度约束的权力。

通过财政分权与地方竞争来推动中国改革与发展的模式在对地方官员的激励机制上似乎是非常成功的，但在对权力的约束机制方面却存在明显的短板，这使得这一模式显示出内在的矛盾。

举几个较新的研究成果为例，卢锋教授的同事姚洋教授和上海财经大学张牧扬博士于2015年在《经济增长学刊》上发表论文，在测算了中国1994-2010年之间175个城市的1196位地方领导人的能力后，发现地方领导人的个人能力对当地经济发展及其职位晋升都有显著影响——地方领导人的能力解释了26%的各地增长率差异。

中山大学徐现祥教授等人在2014年和2015年的两篇论文则认为，经济增长目标管理是一种利益兼容机制：中央设定经济增长目标，同时默许地方官员获得审批租金而成为辖区经济增长的直接利益相关者；地方官员对激励做出反应，选择最优的经济增长政策，进而促进经济增长，实现经济增长目标。近年来，在东部经济增长放缓、省际经济差距缩小、中央政府加大对欠发达地区转移支付力度的背景下，发达地区地方政府又会通过策略性地降低其辖区的经济增长目标，避免自身利益受损——研究表明，当中央调整区域经济结构时，发达省份的增长目标会主动放缓1-2个百分点。

以新型政治结构与行政体系重塑宏

观经济调控

诚如卢锋所言，市场经济需要尊重微观主体合法决策自主权，保障各类产权、合约与规则的有效性，培育市场行为主体“有恒产有恒心”的稳定预期，促使人们行为理性化并巩固市场经济基础。如果在现实中根本尚未建立真正的市场体系，尚未健全足够灵活、敏感、完善、自立并以市场为基础的价格形成机制，过分强调“市场失灵”前提下的宏观调控，无疑是蓄意忽视对市场微观主体和市场传导机理的培育。这就像是在毛细血管堵塞导致大范围血行不畅后一味施行重药，效果堪忧，甚至可能引发更为严重的后果。

事实上，过分强调GDP等地方经济发展目标作为官员晋升标准，缺乏对地方政府合理完善的考核、激励和约束机制，引致地方政府的“投资饥渴症”与“投资冲动病”以及对政绩建设的追求……这些权力的失衡，在不同政府层级上同时产生，并引致经济与社会发展的失衡，是同时在条条与块块上有所反映的一体两面，也只有在让政府这一宏观调控主体和权力本体成为真正“可控”的对象后，才有可能得以解决。

因此“把政府权力关进制度笼子里，包含对宏调之手加以规范的题中应有之义”。包括宏观调控改革在内的经济体制改革，其实需要同时进行相应的行政改革和政治改革，从根本上缔造一种新型的政治结构与行政体系，重塑各级政府的政治关系，使权力与责任建立在宪政的基础之上，这样才能合理集权、有序分权、相互制衡，使经济决策和宏观调控最终实现民主化、法治化、透明化、公开化。否则，温加斯特著名的“国家作用的基本两难”（fundamental dilemma），即“一个强大到足以保护财产权和执行契约的政府，同样也可以抄没自己臣民的财富”，将可能不仅仅是存在于理论上的“政治悖论”，而更会在某些经济体中成为现实。

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